НАПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЯ ИНСТРУМЕНТОВ РЕАЛИЗАЦИИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ И МЕСТНОМ УРОВНЕ

1

• Авторы
• Файлы

Магомедтагиров М.М. Статья в формате PDF 136 KB Несмотря на то, что механизм межбюджетных отношений, возникающих внутри субъекта Федерации, выпадает юридически из отношений бюджетного федерализма («органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти» - ст. 12 Конституции РФ и ст. 7 Конституции РД), между бюджетом субъекта Федерации и местными бюджетами (городов, районов) также циркулируют бюджетные потоки, причем, назначение и функции этих потоков в основном те же, что и на более высоком уровне.

Конституция (ст.12) гласит также, что "местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно". Несмотря на бесспopность данного положения, эта статья нуждается в дополнении, содержащем элемент государственности. Это может быть "обязанность органов местного самоуправления решать часть государственных дел в пределах своей компетенции и в интересах населения данной территории, если это не противоречит законам".

К сожалению, никакая самая современная налоговая система не избавит бюджеты всех уровней от перераспределительных процессов. Важно, чтобы механизм финансовой поддержки территории (местных бюджетов), с одной стороны, исключал субъективные влияния как вышестоящих, так и нижестоящих органов власти на результаты определения этой поддержки, а с другой - побуждал территории к заpaбатыванию собственных доходов.

Однако в отличие от метода, применяемого на верхнем уровне бюджетной системы, здесь используются иные подходы. Проблема совершенствования механизма бюджетного регулирования актуальна для всех регионов. Анализ показывает, что, решая эту проблему на пpaктике, большинство регионов, во-первых, решают, в основном, вопросы источников формирования РФФП, а во-вторых - межбюджетное перераспределение средств пытаются осуществить по методике, аналогичной методике Минфина РФ.

Систему межбюджетных отношений нельзя представлять как единожды установленную, идеальную схему. Во-первых, само понятие идеала меняется со временем под воздействием как объективных, так и субъективных факторов. Во-вторых, и это в современных условиях главное, надо исходить из реальной финансовой ситуации, которая предопределяет необходимость принятия адекватных ей решений. Сегодняшние действия должны корректироваться, конечно, на оптимизацию их и представления о перспективах развития на период 10-15 лет. Но при этом приходится считаться с существующими ограничениями, обусловливаемыми объемом и структурой финансовых ресурсов, системой бюджетных расходов и механизмом их финансирования.

В большинстве субъектов РФ расчет потребности в бюджетных ресурсах осуществляется на основе фактических расходов учреждений за предшествующий период. Исходя из этого формируются и межбюджетные отношения.

Критические оценки определения бюджетов и межбюджетных отношений исходя из существующей производственной и социальной инфраструктуры муниципальных образований известны и в целом совершенно справедливы.

Поэтому на федеральном уровне для учета расходов субъектов Федерации с 2000 г. избрана ориентировка не на сложившуюся сеть бюджетных учреждений, а на конечных потребителей по видам услуг (всё население, дети, учащиеся, пенсионеры).

Переход к такому методу неизбежен в перспективе и на региональном уровне. Но нельзя не видеть разницу в его использовании на верхнем, и нижнем уровне; при определении средних расходов по республике, краю, области функционируют абстpaктные школы, больницы и другие учреждения, а при определении предстоящих расходов муниципальных образований предстают реальные объекты финансирования. В масштабах субъекта Федерации возможны различные варианты изменения направлений средств. В масштабах же муниципалитета в этой части никаких вариантов нет.

Статистическая информация свидетельствует, что между регионами сложились различия в степени развития объектов социальной сферы. Так, в обеспеченности жильём разница между Эвенкийским автономным округом и Республикой Ингушетия достигает 4 раз, в числе больничных коек и мощности поликлиник на человека - до 6,5 раз. Данное обстоятельство позволяет предположить наличие подобных различий и между районами, а тем более между городами и районами. Следовательно, существует неравенство в обеспечении населения услугами учреждений социальной направленности, в наличии муниципального жилого фонда и условиях его содержания и в решении некоторых других вопросов.

Безусловно, в соответствии с принципами государственности такие различия надо преодолевать. Таким образом, необходимо решить две проблемы неравномерности обеспечения населения услугами бюджетных учреждений.

Первая проблема - относительное превышение числа финансируемых учреждении в каком-либо муниципальном образовании по сравнению с потребностью исходя из средних нормативов обслуживания по региону (республике, краю, области).

Вторая проблема - относительный и даже абсолютный недостаток объектов социальной сферы в других муниципальных образованиях региона для нормального обслуживания населения.

Для решения первой проблемы не нужно принимать каких-либо специальных решении финансового плана. Каждое муниципальное образование по своему законодательному статусу заинтересовано в приращении муниципальной собственности, в том числе и за счет объектов социальной сферы, муниципального жилья и т.д. Тем более оно «держится" за имеющуюся социальную инфраструктуру, стремится к возможному её сохранению.

Однако реальная ситуация с хронической нехваткой бюджетного финансирования подталкивает к экономии, в том числе объединению бюджетных учреждений, снижению дотаций по оплате муниципального жилья и другим мерам. Но выбор «жертвы» недофинансирования это право муниципалитетов, тут одни приоритеты у городов, другие у районов с преобладанием сельского населения.

Использование средних нормативов обеспеченности в рамках ограниченных финансовых ресурсов означало бы их перераспределение между бюджетами муниципалитетов. Это было бы оправданным, если бы достигалось выравнивание в предоставлении жителям социальных услуг. Но в рамках сложившихся межбюджетных отношений эта задача не может иметь удовлетворительного решения.

Конечно, в результате выравнивания, которое будет исходить исходя из социальных нормативов, регионы и муниципалитеты, где обеспеченность населения социальными услугами ниже средней, получат дополнительные ресурсы. Но недостаточное число учреждений социальной сферы, которое в большинстве случаев и является причиной низкой обеспеченности населения социальными услугами, - не та проблема, которую можно решить за короткий период путём перераспределения средств. Таким образом, добиться значительного удовлетворения потребностей этим путём невозможно. Зато результатом перераспределения ресурсов неотвратимо станет ухудшение обеспечения населения регионов и муниципалитетов, где обеспеченность социальными услугами была выше нормативов, и это ухудшение не будет адекватным улучшению, рассматриваемому выше. Всё сказанное имеет место, если в перераспределении имеет место ограничитель в виде бюджетных ресурсов.

Увеличение текущих расходов в каждом отдельном муниципальном образовании не создает в них среднюю обеспеченность услугами, так как не предусматривает строительства недостающих школ и медицинских учреждении. Такое строительство оправдано финансировать из регионального бюджета по соответствующим обоснованным программам. Выделение дополнительных сумм субвенций и дотаций в местный бюджет может привести лишь к распылению средств, необходимо хотя бы финансирование целевых программ по взаимным расчётам. Кроме того, региональные программы позволят решать задачи межрайонного масштаба (конечно, при согласии органов муниципального самоуправления). Недостаток бюджетных ресурсов подталкивает в этой ситуации к централизации средств для целевого их использования на капвложения в тех районах и городах, где наибольшая потребность в расширении или реорганизации сети учреждений социальной сферы.

На наш взгляд, необходимо в первую очередь существенно улучшать деятельность всей социальной сферы, повышать качество ее услуг. Поэтому следовало бы поддерживать те учреждения и те муниципалитеты, где предпосылки такого качественного роста существуют уже сегодня. Таким образом, нельзя везде без оглядки применять бюджетное выравнивание.

По поводу другой сферы межбюджетных отношений - разделения доходных полномочий по поступлению налогов, необходимо отметить, что закрепление на постоянной основе каждого вида налогов за тем или иным уровнем бюджетной системы лучше обеспечивает устойчивость налоговой базы и повышает заинтересованность регионов в ее увеличении, а также возможность на каждом уровне прогнозировать свои доходы на будущие периоды. Но это преимущество в полной мере относится и к налогу, разделенному (на постоянной основе) между уровнями бюджетной системы

В завершение необходимо отметить, что местное самоуправление - это основа демократии в Российской Федерации. В условиях бюджетного федерализма усиление централизации налоговых поступлений в принципе может быть приемлемо, но если осуществляется не как стратегическое направление развития экономических основ федеративных отношений, а как временный маневр. Но от чрезмерной централизации доходов в федеральном бюджете муниципальные образования могут полностью утратить финансовую самостоятельность, что в конечном итоге обернётся ударом по демократии в нашем государстве и приведет к потери роли местных самоуправлений, а в настоящее время, когда "чисто местных" налогов недостаточно для формирования доходной базы местных бюджетов, межбюджетные отношения являются важнейшим инструментом формирования бюджетов муниципальных образований.

---