Государственно-частное предпринимательство в области добычи углеводородов: проблемы и пути решения

1

• Авторы
• Файлы

Никитин С.Л. Статья в формате PDF 274 KB

Сырьевая направленность экономики - главная проблема экономики Российской Федерации, постоянные доходы от углеводородов, сопровождающиеся постоянным ростом цен на энергоресурсы делают из России ресурсный придаток Европы. Многие аналитики считают, что нефтегазовая игла это самое большое препятствие на пути развития экономики Российской Федерации. Безусловно, высокие цены на энергоресурсы оставляют страну в сравнительном достатке по сравнению с другими бывшими республиками СССР. В данной работе рассматриваются проблемы экономики в Российской Федерации, а так же предложения о путях их решения.

Система в которой добываются углеводороды не что иное как ГЧП, хотя и добываются энергоносители компаниями из абсолютно разных стран, но это не изменяет того что все «недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное прострaнcтво и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью. Вопросы владения, пользования и распоряжения недрами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации» («Закон о недрах»).

Это доказывает, какой бы «оператор не разpaбатывал это месторождение», оно всё равно принадлежит государству. Соответственно, государство может ставить любые условия, в пределах параметра рентабельности инвестора, по каждому отдельно взятому месторождению. В России создана уникальная и противоречивая система отношений недропользования. Она объединяет лицензионную систему с договорной. Лицензионная основана на административном праве в соответствии с Законом о недрах. Договорная - на гражданском в соответствии с законом «О соглашениях о разделе продукции». Пpaктически во всех нефтедобывающих странах принята одна система доступа к недрам: либо лицензионная, либо договорная. Для лидеров мирового нефтяного рынка преобладающим является гражданско-правовой подход к отношениям недропользования, базирующийся на договорах концессий или СРП (соглашения о разделе продукции). Сейчас по этой системе в мире добывается около 40 % нефти и около 50 % газа. (СРП на территории Российской Федерации всего три: Сахалин-1, Сахалин-2, Харьягинское нефтяное месторождение)

Бесспopно, в ныне существующей лицензионной системе, хотя в ней и присутствует ряд СРП, в правовых взаимоотношениях между государством и НГК, государство стоит выше. По идее, при несоблюдении недропользователем условий соглашения, да и, как, оказывается, по факту, политическим мотивам государство может отобрать лицензию. И это пугает НГК, не проникшие пока, на российский рынок, так как выглядит это как дополнительный инвестиционный риск.

В то же время постоянно появляется информация о проведении государственными органами проверок выполнения недропользователями условий лицензионных соглашений и о выявленных нарушениях. Однако проверки не сопровождаются изъятием лицензий. Логично сделать вывод, что действующие в России законы в целом обеспечивают защиту недропользователей, нарушающих условия лицензионных соглашений. Проблема состоит в качественном уровне контрольной функции государства в сфере недропользования. Это ставит под сомнение всю операторскую деятельность в нашей стране, так как проявления контролирующих структур сводятся в выговорам, или неформальным взысканиям, не говоря уже о коррупционной составляющей в работе государственного аппарата. В связи с этим нефтегазовые компании уже имеющие опыт работы на российском рынке, прекрасно знают, как взаимодействовать с проверяющими их государственными органами. Исключения составляют политические мотивы проверок.

Самое интересное, что при переходе на гражданско-правовую основу, уравняется роль государства и инвестора в правах, а одновременно и в обязанностях, это даст возможность применять более суровые виды наказаний для НГК, нарушающих условия концессионных соглашений и СРП. Но, при этом, у государства появляется новая задача - разработка соглашений по разделу продукции на новых условиях, т.к. те условия, которые применялись на 3-х проектах СРП, являются более чем щедрыми со стороны Российской Федерации для инвесторов (суммарная доля государства от доходов проекта СРП Харьягинское месторождение составляет всего 59 %).

Более того, для каждого СРП или концессионного договора представляется необходимым назначить постоянно действующую комиссию, которая должна осуществлять постоянный мониторинг деятельности компании оператора, при этом должен осуществляться контроль со стороны вышестоящих органов. Государство как равноправный партнер должно получать, всю финансовую информацию, которой владеет компания оператор, без требования.

При действующей на территории страны системы лицензий, государство получает доход в денежной форме посредством различных налогов, пошлин и сборов. В случае же введения в действие режима СРП, государство может взять причитающуюся ему долю как в натуральном выражении, а именно углеводородах, так и в денежной форме. Это дает возможность государственным структурам выбирать, как распоряжаться добываемыми ресурсами по своему усмотрению, либо для стабилизации цен на нефтепродукты внутри страны, либо для экспорта её за рубеж.

Опасность, которую несет с собой СРП и концессионные договоры заключается в невозможности отзыва лицензии, что государство вполне может сделать при нынешней системе (другое дело, что оно этой функцией пpaктически не пользуется даже при выявлении нарушений). Но, это всегда поправимо, так как СРП и концессионные договоры (КД) хоть и имеют стандартный вид, имеют абсолютно разное содержание, не похожее ни на одно из других СРП или КД. Условия всегда разные, а правовые и налоговые взаимоотношения государства и НГК там чётко прописываются. Главным же плюсом СРП и КД является то, что при составлении в них можно внести различные оговорки, которые будут способствовать стабилизации взаимоотношений между государством и инвестором. А политический риск в этом случае будет снижен до минимума тем, что при внесении изменений или при разрыве договора в одностороннем порядке, должны быть четко обоснованы причины данных действий.

Права, получаемые НГК при работе с СРП, окупаются для государства тем, что риски на поисково-разведочные работы несет на себе инвестор, а при отсутствии на участке природных ресурсов участок сразу же возвращается государству.

Нефтегазовая компания же выигрывает в первую очередь тем, что на условиях СРП четко оговаривается совокупная ставка всех федеральных, региональных и местных налогов на прибыль компании, а так же её субподрядчиков (в СРП Сахалин-2 эта ставка составляет 32 %). Кстати при выборе субподрядчиков государство тоже принимает участие.

Ряд специалистов считают, что использование гибридных систем - сочетание налоговой нагрузки (на лицензионных участках) и договорной основы в соглашении о разделе продукции делает систему излишне усложнённой и не дает дополнительных выгод.

Если посмотреть на эту проблему с другой стороны, можно уверенно сказать, что это дает определённое преимущество для государства в области поступления средств. Ведь есть стабильные налоговые поступления, которые государство получает в денежном эквиваленте, и есть разделяемая продукция, которую государство вправе взять как в денежном эквиваленте (за вычетом трaнcпортных и других расходов) так и в натуральном виде. Это помогает государству диверсифицировать многие политические и экономические риски.

По сути СРП это соглашение, учитывающее пpaктически все возможные условия, которые следует установить при разработке лицензионного участка или отдельно взятых месторождений.

Главная проблема ГЧП в сфере недропользования в России - это неустойчивая правовая и налоговая база, которая одновременно и может играть как на руку государству, так и на руку НГК. В случаях СРП ситуация другая, НГК защищены от необоснованного изменения налогооблагаемой базы, и многих других рисков, и в то же время инвестиции от этих компаний на много больше, чем при других условиях добычи. Система соглашений о разделе продукции конечно тоже не доработана, но она на много более привлекательна как для государства, так и для инвестора.

Для решения данной проблемы не стоит рассматривать проблему законодательной базы только в сфере углеводородов, так же требуется качественно изменить контрольную функцию государства, а в связи с этим усовершенствовать и анти-коррупционные меры. Должны быть реализована целая цепочка мер, для усовершенствования деградирующей сферы ГЧП в области углеводородов.

Тем более, что при переходе к системе СРП, государство обычно обязывает инвестора вкладывать средства в развитие территорий, на которых происходит освоение месторождения. Так в проекте Сахалин-2, указано что «к 31 декабря каждого Финансового Года, начиная с года наступления первой по времени Даты Начала Освоения Пильтун-Астохского Лицензионного Участка либо Лунского Лицензионного Участка, включительно, Компания выплачивает 20.000.000 (двадцать миллионов) долларов США в Фонд Развития Сахалина. Средства этого фонда, предназначенного для развития острова Сахалин...»

Так же стоит разработать законопроекты, которые бы способствовали уменьшению оттока нефтяных денег за рубеж, а для этого требуется косвенно заставить НГК вкладывать большую часть прибыли в:

1) разработку следующих месторождений;

2) геологоразведку;

3) другие виды бизнеса; (с которых компания-инвестор тоже сможет в последующем получать прибыль).

Конкретные расчеты, проведенные группой специалистов под руководством А.А. Арбатова для нефтегазовых проектов, показали, что числовые значения мультипликатора ВВП при освоении месторождений колeблются вокруг значения 2 (+/- 15-20 %). Это означает, что один рубль капитальных вложений в «добычной» проект приносит примерно еще один дополнительный рубль прироста ВВП за счет генерированной проектом косвенной деловой активности. А при строительстве нефтетрaнcпортных систем значение мультипликатора достигает 2,5-3 и даже несколько более. Мультипликаторы ВВП для текущих затрат, то есть связанных с эксплуатацией месторождений, трaнcпортных систем и представлением сервисных услуг, как правило, существенно выше 2, а в некоторых случаях превышают 3. Во многих проектах особенно высоки мультипликаторы занятости.

Почему бы не расширить функции мультипликатора на принудительной основе, там самым уменьшить вывод валюты за рубеж. Но, опять же, для этого требуется качественно улучшить контрольную функцию государства.

Решение в сложившейся ситуации только одно - полноценное изменение законодательной, налоговой, правовой баз Российской Федерации. А так же реализация ряда проектов для финансирования производства, создания НИОКР и многого другого за счёт нефтегазовых средств.

Список литературы

1. Интервью с Бизнес-директором аудиторско-консультационной группы «Развитие бизнес-систем» Дмитрием Казаковцевым. «Россия сильно отличается от других нефтедобывающих стран мира».

2.  Дьячкова Е.А. Налоговая политика в нефтегазовой отрасли как часть пакета антикризисных мер.

3. Соглашение о разработке Пильтун-Астохского и Лунского месторождений нефти и газа на условиях раздела продукции.

4. Соглашение о разработке и добыче нефти на Харьягинском месторождении на условиях раздела продукции.

5. О недрах: Закон РФ от 21.02.1992 №2395-1.

---